目录与前言
上篇 微观机制
第一章 地方政府的权力与事务
第二章 财税与政府行为
第三章 政府投融资与债务
第四章 工业化中的政府角色
下篇 宏观现象
第五章 城市化与不平衡
第六章 债务与风险
第七章 国内国际失衡
第八章 总结：政府与经济发展
本书以我国地方政府投融资为主线。
发展经济是政府的核心任务，而招商引资需要调动各种资源和手段，所涉具体事务既深且广。了解招商引资，是理解地方政府深度融入经济发展过程的起点。
第一章 地方政府的权力与事务
中国的五级政府管理体系：中央-省-市-县区-乡镇。
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中央与地方政府。一方面，维持大一统的国家必然要求维护中央权威和统一领导；另一方面，中国之大又决定了政治体系的日常运作要以地方政府为主。
党和政府。中国共产党对政府的绝对领导是政治生活的主题。简单说来，党负责重大决策和人事任免，政府负责执行，但二者在组织上紧密交织、人员上高度重叠，很难严格区分。
条块分割，多重领导。从上到下的部门垂直关系，被称为“条条”，而横向的以行政区划为界的政府，被称为“块块”。拿县教育局来说，既要接受市教育局的指导，又要服从县委、县政府的领导。通常情况下，“条条”关系是业务关系，“块块”关系才是领导关系，因为地方党委和政府可以决定人事任免。
外部性与规模经济。“外部性”是个经济学概念，简单来说就是人的行为影响到了别人。在公共场合抽烟，让别人吸二手烟，是负外部性；打流感疫苗，不仅自己受益，也降低了他人的感染风险，是正外部性。规模经济比较好理解，比如国防和公园，这类物品一旦生产出来，大家都能用，用的人越多就越划算，因为建造和维护成本也分摊得越薄。地方政府权力的范围和边界符合这两条基本规律。比如本市能够决定的事本市说了算，不用省里协调；比如行政交界地区的经济发展落后于中心区域的经济发展。
复杂信息。上级虽然名义上有最终决定权，拥有“形式权威”，但由于信息复杂、不易处理，下级实际上自主性很大，拥有“实际权威”。实际权威来自信息优势。因为信息复杂多变，模糊不清的地方太多，而政府繁杂事权又没有清楚的法律界定，所以体制内的实际权力和责任都高度个人化。
激励相容。如果一方想做的事，另一方既有意愿也有能力做好，就叫激励相容。政府内部不仅要求上下级间激励相容，也要求工作目标与官员自身利益之间激励相容。
事权划分三大原则：公共服务的规模经济、信息复杂性、激励相容。
地方政府不止提供公共服务，也深度参与生产和分配。若无视这种现实、直接套用主流经济学中“有限政府”的逻辑，容易在分析中国问题时产生扭曲和误解。不能脱离政府来谈经济，是理解中国经济的基本出发点。
第二章 财税与政府行为
事权必然要求相应的财力支持，否则事情就办不好。
如果要用一个词来概括20世纪80年代中国经济的特点，非“承包”莫属：农村搞土地承包，城市搞企业承包，政府搞财政承包。财政包干造成了“两个比重”不断降低：中央财政预算收入占全国财政预算总收入的比重越来越低，而全国财政预算总收入占GDP的比重越来越低。不仅中央变得越来越穷，财政整体也越来越穷。
1994年的分税制改革。分税制改革中最重要的税种是增值税，占全国税收收入的1/4。改革前，增值税（即产品税）是最大的地方税，改革后变成共享税，中央拿走75%，留给地方25%。
2002年的分税制改革。企业所得税是我国的第二大税种，2018年占全国税收收入的23%。2002年改革之前，企业所得税按行政隶属关系上缴：中央企业交中央，地方企业交地方。地方企业比中央企业多，所以六成以上的所得税交给了地方。地方政府自然就有动力创办价高利大的企业，比如烟厂和酒厂，这些都是创税大户。在2002年的所得税改革中，除一些特殊央企的所得税归中央外，所有企业的所得税中央和地方六四分成。
我国实行土地公用制，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。农地要转为建设用地，必须先经过征地变成国有土地，然后才可以用于发展工商业或建造住宅，所以国有土地的价值远远高于农地。
所谓“土地财政”包含两部分，巨额的土地使用权转让收入，以及与土地使用和开发有关的各种税收收入。（土地转让虽然能带来收入，但地方政府也要负担相关支出，包括征地拆迁补偿和“七通一平”等基础性土地开发支出。从近几年的数字看，跟土地转让有关的支出总体与收入相当，有时甚至比收入还高。当然地方政府本来也不是靠卖地赚钱，它真正要的是土地开发之后吸引来的工商业经济活动。）
“土地财政”的弊端和负面效果。首先是地方政府的债务问题。土地的资本化运作，本质是把未来的收益抵押到今天去借钱，如果借来的钱投资质量很高，转化成了有价值的资产和未来更高的收入，那债务就不是大问题。但地方官员任期有限，难免催生短视行为，寅吃卯粮，过度借债去搞大项目，搞“面子工程”，功是留在当代了，利是不是有千秋，就是下任领导的事了。如此一来，投资质量下降，收益不高，债务负担就越来越重。第一个问题是经济增速放缓，说明资源的使用效率不高。虽然各地都有动力调配好手中的土地资源，平衡工业和商住用地供给，但在全国范围内，土地资源和建设用地分配却很难优化。地区间虽然搞竞争，但用地指标不能跨省流动到效率更高的地区。（可是制度一致如此，为什么前些年问题似乎不大？因为经济发展阶段变了。在工业化和城市化初期，传统农业生产率低，只要把农地变成工商业用地，农业变成工商业，效率就会大大提升。但随着工业化的发展，市场竞争越来越激烈，技术要求越来越高，先进企业不仅需要土地，还需要产业聚集、研发投入、技术升级、物流和金融配套等，很多地方并不具备这些条件。）
从上图可以看到，制度改革必须不断适应新的情况和挑战。
土地真正的力量还不在“土地财政”，而在以土地为抵押而撬动的银行信贷与其他各路资金。“土地财政”一旦嫁接了资本市场，加上了杠杆，就成了“土地金融”，能像滚雪球般越滚越大，推动经济飞速扩张，也造就了地方政府越滚越多的债务，引发了一系列宏观经济问题。这些是下一章的内容。
第三章 政府投融资与债务
法律规定，地方政府不能从银行贷款，2015年之前也不允许发行债券，所以政府要想借钱投资，需要成立专门的公司。这些公司能够融资和负债，但他们的正式名称可不是“融资平台”，而大都有“建设投资”或“投资开发”等字样，突出自身的投资功能，因此常被统称为“城投公司”。
政府融资平台类公司的典型特征：第一，它持有从政府取得的大量土地使用权。第二，盈利状况依赖政府补贴。第三，政府的隐性担保可以让企业大量借款。
政府利用“土地财政”与“土地金融”的巨力，推送了快速的工业化和城市化。但同时也积累了大量债务。这套模式的关键是土地价格。只要不断地投资和建设能带来持续的经济增长，城市就会扩张，地价就会上涨，就可以偿还连本带利越滚越多的债务。可经济增速一旦放缓，地价下跌，土地出让收入减少，累计的债务就会成为沉重的负担，可能压垮融资平台甚至地方政府。
地方债的爆发始于2008-2009年。为应对从美国蔓延至全球的金融危机，我国当时迅速出台“4万亿”计划。快速猛烈的经济刺激，对提振极速恶化的经济很有必要，但大水漫灌的结果必然是泥沙俱下。财政状况不佳的地方也能大量借钱，盈利前景堪忧的项目也能大量融资。短短三五年，地方政府就积累了天量债务。
2008年之前，国家开发银行（以下简称“国开行”）是城投公司最主要的贷款来源。2008年“4万亿”财政金融刺激之后，各种商业银行包括“工农中建”四大行和城市商业银行（以下简称“城商行”），才开始大规模贷款给城投公司。城商行主要由地方政府控制。城商行为融资平台贷款存在两大风险。其一，基础设施建设项目周期长，需要中长期贷款。商业银行的资金大都来自短期贷款，与中长期贷款期限不匹配，容易产生风险。其二，四大行的贷款来源庞大稳定，可以承受一定程度的期限错配。但城商行的存款来源并不稳定，自有资本也比较薄弱，所以经常需要在资本市场上融资，容易出现风险。
城投公司最主要的融资方式是银行贷款，其次是发行债券，即通常所说的城投债。与贷款相比，发行债券由两个理论上的好处。其一，分散风险；其二，价格机制灵活，可以把不同风险的债券分配给不同类型的投资者，提高了配置效率。但对城投债来说，这两个理论上的好处基本都不存在。第一，绝大多数城投债都在银行间市场发行，七八成都被商业银行持有，流动性差，风险依然集中在银行系统。第二，市场认为城投债有政府隐性担保，非常安全。缺钱的地方明明风险不小，但若发债时提高一点利率，也会受市场追捧。这个低风险高收益的“怪胎”对债券市场发展影响很大，积累的风险其实不小。
事在人为，人才的选拔和激励机制是官僚体制的核心，决定着政府运作的效果。20世纪80年代的腐败案件大多与价格双轨制下的“官倒”和各种“投机倒把”有关；90年代的案件则多与国企改革和国有资产流失有关；21世纪以来，与土地开发相关的案件成了主流。
政府债务问题根源不在收入不够，而在支出太多，因为承担了发展经济的任务，要扮演的角色太多。改革之道在于简政放权，从生产投资型政府向服务型政府逐步转型。党的十九大报告提出，要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。
第四章 工业化中的政府角色
在经济发展起步阶段，资本市场和信用机制都不完善，因此以信用级别高的政府为主体来融资和投资，更为可行。这不仅适用于与土地有关的债务融资，也适用于股权融资。“东亚经济奇迹”一个很重要的特点，就是政府帮助本土企业进入复杂度很高的行业，充分利用其中的学习效应、规模效应和技术外溢效应，迅速提升本土制造业的技术能力和国际竞争力。
京东方在合肥先后投资建设了三条生产线，吸引了大量配套企业，使合肥成为我国光电显示产业的主要基地之一。这一产业使用的很多技术又与其他产业直接相关，比如芯片和半导体，所以合肥政府利用和京东方合作的经验和产业基础，后来又吸引了兆易创新等半导体行业龙头企业，成立了合肥长鑫，成为我国内存（DRAM）制造产业的中心之一。2020年，合肥 GDP 总量破万亿，新晋“万亿 GDP 城市”（2020年末共有23个城市）。
产业政策要有退出机制，若效率低的企业不能退出，“竞争性”就是一句空话。“退出机制”有两层含义。第一是政策本身要设计退出机制。比如光伏的“标杆电价”补贴，一直在降低，所有企业都非常清楚补贴会逐渐退出，平价上网时代终会来临，所以有动力不断提升效率和降低成本。第二是低效率企业破产退出的渠道要顺畅。然而“破产难”一直是我国经济的顽疾。一方面，债权银行不愿走破产程序，因为会暴露不良贷款，无法再掩盖风险；另一方面，地方政府也不愿企业（尤其是大企业）走破产程序，否则职工安置和民间借贷等一系列矛盾会公开化。
政府产业引导基金。
出钱的人叫“有限合伙人”（limited partner，简称LP），管钱和投资的人叫“普通合伙人”（general partner，简称GP）。LP把钱交给GP投资和运作，同时付给GP两种费用：一种是基本管理费。一般是投资总额的2%，无论亏赚，每年都要交。另一种是绩效提成，行话叫“carry”。若投资赚了钱，GP要先偿还LP的本金和事先约定的基本收益（一般为8%），若还有多余利润，GP可从中提成，一般为20%。
与地方政府投资企业的传统方式相比，产业引导基金或投资基金有三个特点。第一，大多数引导基金不直接投资企业，二是做LP，把钱交给市场化的私募基金的GP去投资企业。第二，把政府引导基金交给市场化的基金管理人运作，实质上是借用市场力量去使用财政资金，其中涉及诸多制度改革，也在实践中遭遇了各种困难。第三，大多数引导基金的最终投向都是“战略新兴产业”，比如芯片和新能源汽车，而不允许投向基础设施和房地产。
第五章 城市化与不平衡
“形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。”
中国对建设用地指标实行严格管理，每年的新增指标由中央分配到省，再由省分配到地方。这些指标无法跨省交易，所以即使面对大量人口流入，东部也无法从西部调剂用地指标。
美国房地产市场和选举政治紧密相关。美国的收入不平等从20世纪七八十年代开始迅速扩大，造成了很多政治问题。而推行根本性的教育或税制等方面的改革，政治阻力很大，且难以在短期见效。相比之下，借钱给穷人买房就容易多了，既能缓解穷人的不满，让人人都有机会实现“美国梦”，又能抬高房价，让房主的财富也增加，拉动他们消费，创造更多就业，可谓一举多得。
房地产常被称作“经济周期之母”，根源就在于其内在的供需矛盾：一方面，银行可以通过按揭创造几乎无限的新购买力；而另一方面，不可再生的城市土地供给却有限。这对矛盾常常会导致资产泡沫与破裂的周期循环，是金融和房地产不稳定的核心矛盾。而房地产不仅连接着银行，还连接着千家万户的财富和消费，因此影响很大。
2017年党的十九大报告指出：我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。
土地流转与户籍改革。
对大多数“70后”来说，生活主要靠自己打拼，因为父母当年收入很低，储蓄也不多。但对“80后”和“90后”来说，父母的财富和资源对子女收入的影响就大了。原因之一是财富差距在其父母一代中就扩大了，财产性收入占收入的比重也扩大了，其中最重要的是房产。
影响不平等容忍程度的因素有很多，其中最重要的是经济增速，因为经济增速下降首先冲击的是穷人收入。这种现象被称为“隧道效应”，形容隧道中两条车道一动一静时，静的那条的焦虑和难耐。
第六章 债务与风险
债务关系让经济各部门之间的联系变得更加紧密，任何部门出问题都可能传导到其他部门，一石激起千层浪，形成系统风险。
资金供给的增加源于金融管制的放松。一方面，银行越做越大，创造的信贷越来越多；另一方面，金融创新和衍生品层出不穷，整个金融部门的规模和风险也越滚越大。
我国居民债务负担接近发达国家，政府债务负担低于发达国家，但企业债务负担远高于发达国家。原因之一是资本市场发展不充分，企业融资以债务尤其是银行贷款为主，股权融资占比很低。
任何国家的债务问题，解决方案可以分成两个部分：一是偿还已有债务；二是遏制新增债务，改革滋生债务的政治、经济环境。
偿债过程很痛苦，还有可能陷入经济衰退。相比之下，增发货币也能缓解债务负担，似乎还不那么痛苦，因为没有明显的利益受损方，实施起来阻力也小。增发货币的方式大概有三类。第一类是增发货币来降低利率，这是2008年全球金融危机前的主流做法。第二类方式是“量化宽松”，即央行增发货币来买入各类资产，把货币注入经济，这是金融危机后发达国家的主流做法。第三类增加货币供给的做法是把债务货币化。政府加大财政支出去刺激经济，由财政部发债融资，央行直接印钱买过来，无需其他金融机构参与也无需支付利息，这便是所谓“赤字货币化”。
我国目前的货币政策比较谨慎，国务院和央行都数次明确表态不搞“大水漫灌”，“不搞竞争性的零利率或量化宽松政策”。主要原因可能有二：第一，政府不愿看到宽松的货币政策再次推高房价，“房住不炒”是个底线原则；第二，货币政策治标不治本，无法从根本上解决债务负担背后的经济增速放缓问题，因为这是结构性的问题，是地方政府推动经济发展的模式问题。
第七章 国内国际失衡
假如世界上最大的市场（中国）和最强的科创中心（美国）渐行渐远的话，对双方乃至全世界都会是很大的损失。
要提高居民收入，就要继续推进城市化，让人口向城市尤其是大城市集聚。虽然制造业是生产率和科技进步的主要载体，但从目前的技术发展和发达国家的经验看，制造业的进一步发展吸纳不了更多就业。产业链全球化之后，标准化程度越来越高，大多数操作工序都由机器完成。所以解决就业和提高收入必须依靠服务业的大发展，而这只能发生在人口密集的城市中。
我国地方政府推动经济发展的模式，有三大特点。第一个特点是城市化过程中“重土地、轻人”。第二个特点是招商引资过程中“重规模、重扩张”。第三个特点是经济结构上“重投资、重生产、轻消费”。
第八章 总结：政府与经济发展
经济发展的核心原则，就是优化资源配置，提高使用效率，尽量做到“人尽其才，物尽其用”。实现这一目标要依靠竞争。要想提高整体经济的效率，就要将竞争机制引入政府。
本书阐述的我国政治经济体制，有三大必要组件：掌握大量资源并可以自主行动的地方政府，协调和控制能力强的中央政府，以及人力资本雄厚和组织完善的官僚体系。这三大“制度禀赋”源自我国特殊的历史，不是每个国家都有的。